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監(jiān)理工程師法律責(zé)任淺析
監(jiān)理工程師在建筑施工安全生產(chǎn)中的法律責(zé)任有哪些?今天應(yīng)屆畢業(yè)生考試網(wǎng)和大家說說監(jiān)理工程師在建筑施工安全生產(chǎn)中的法律責(zé)任淺析，希望對大家有所幫助。
1、問題的提出
安全問題不容回避，近幾年來所發(fā)生的建筑生產(chǎn)安全事故，不管是公開報道還是沒有公開報道的，很多事故監(jiān)理單位都牽連其中，重者總監(jiān)被判負(fù)有刑事責(zé)任，除判徒刑外，還有被追訴民事賠償?shù)奶幜P;監(jiān)理單位同樣受到通報、罰款、停業(yè)、降級，直至吊銷資質(zhì)證書等行政處罰。輕者總監(jiān)或監(jiān)理單位會受到不同程度的行政處罰。這些事實的存在導(dǎo)致了監(jiān)理單位或總監(jiān)們在安全生產(chǎn)這一問題上，不敢放開手腳大膽工作，部分總監(jiān)一談到安全問題就會膽戰(zhàn)心驚，惟恐工地上發(fā)生安全事故。進(jìn)而影響了一些同志不愿再從事監(jiān)理行業(yè)的工作，從而離開監(jiān)理單位。這無疑形成了一道阻礙監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的無形屏障。對此局面，許多業(yè)內(nèi)同志在刊物上和網(wǎng)站上發(fā)表了不少看法和建議，其中不乏獨到之見。事實上，安全事故責(zé)任不容回避，監(jiān)理人必須面對和重視。我們就安全問題中監(jiān)理工程師在應(yīng)有的法律內(nèi)應(yīng)負(fù)的責(zé)任進(jìn)行了一些探討，以求在今后的工作中按法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定來面對施工生產(chǎn)中的安全問題和安全事故。
2、目前監(jiān)理在建設(shè)監(jiān)理工作中涉及安全生產(chǎn)的法律及法規(guī)淺析
有關(guān)監(jiān)理的法律及法規(guī)有如下幾個：
(1)中華人民共和國建筑法(1998年3月1日起施行);
(2)建設(shè)工程質(zhì)量管理條例(2000年1月30日起施行，國務(wù)院279號令);
(3)建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例(2004年2月1日起施行國務(wù)院393號令);
(4)關(guān)于落實建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任的若干意見(建市~20063248號);
(5)建筑工程監(jiān)理規(guī)范(GB50319.2000)。
我們將其中與監(jiān)理有關(guān)的條款一一進(jìn)行復(fù)述及淺析，以便分清楚監(jiān)理的法律責(zé)任。
2.1中華人民共和國建筑法
(1)第32條規(guī)定：“工程監(jiān)理人員認(rèn)為工程施工不符合工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正”，“工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計不符合建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者合同約定的質(zhì)量要求的，應(yīng)當(dāng)報告建設(shè)單位要求設(shè)計單位改正”。該條款明確了監(jiān)理工程師對設(shè)計單位與施工單位的相互關(guān)系應(yīng)該如何處理，也從監(jiān)理合同的角度告之監(jiān)理工程師發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量的處理辦法。
(2)第35條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位不按照監(jiān)理合同的約定履行監(jiān)理義務(wù)，對應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢查的項目不檢查或者不按照規(guī)定檢查，給建設(shè)單位造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。工程監(jiān)理單位與承包單位串通，為承包單位謀取非法利益的，給建設(shè)單位造成損失的，應(yīng)當(dāng)與承包單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。”該條款告之監(jiān)理單位未按監(jiān)理合同履行監(jiān)理義務(wù)，造成損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。而且僅涉及的是經(jīng)濟責(zé)任，還未涉及到對監(jiān)理工程師的行政或其他的處罰內(nèi)容。
(3)第五章“建筑安全生產(chǎn)管理”從36條到51條共16條，對建設(shè)方、設(shè)計方、施工方均有具體要求，對監(jiān)理方卻無具體要求，但這并不說明對監(jiān)理在安全生產(chǎn)管理上沒有要求，只是明確了一個間接的要求。其中第38條就明確規(guī)定了：“建筑施工企業(yè)在編制施工組織設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)建筑工程的特點制定相應(yīng)的安全技術(shù)措施;對專業(yè)性較強的工程項目，應(yīng)當(dāng)編制專項安全施工組織設(shè)計，并采取安全技術(shù)措施”。而這個施工組織設(shè)計監(jiān)理必須進(jìn)行審核和批準(zhǔn)，所以監(jiān)理在某些問題上是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的相應(yīng)責(zé)任。
(4)第44條“建筑施工企業(yè)必須依法加強對建筑安全生產(chǎn)的管理，執(zhí)行安全生產(chǎn)責(zé)任制度，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。建筑施工企業(yè)的法定代表人對本企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)”。第45條“施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。實行施工總承包的，由總承包單位負(fù)責(zé)。分包單位向總承包單位負(fù)責(zé)，服從總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)管理。”這兩條明確說明施工現(xiàn)場安全管理是施工單位(總包)負(fù)主要責(zé)任。具體是建筑施工企業(yè)的法定代表人。這些條款也沒有明確界定監(jiān)理的具體責(zé)任和相關(guān)的工作內(nèi)容。
2.2建設(shè)工程質(zhì)量管理條例
有關(guān)工程監(jiān)理單位條款在第五章。第34條至38條，對監(jiān)理單位資質(zhì)、與施工單位利害關(guān)系、依據(jù)法律法規(guī)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件、合同對施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任，應(yīng)當(dāng)采取旁站、巡視和平行檢驗等形式，對建設(shè)工程實施監(jiān)理等從法律上明確了監(jiān)理的責(zé)任和工作內(nèi)容，但是對安全問題卻沒有明確規(guī)定。
第8章《罰則》中，有關(guān)監(jiān)理單位條款共有60、61、62、67、68、72、74、77條共8條，其中第60條是監(jiān)理單位的資質(zhì)問題，61條是個人承攬工程的問題，62條是監(jiān)理轉(zhuǎn)包、分包的問題，67條是與建設(shè)、施工單位串通、降低工程質(zhì)量，將不合格工程、材料、設(shè)備按照合格簽字的問題，68條是監(jiān)理與施工、材料供應(yīng)單位有隸屬關(guān)系、利害關(guān)系承擔(dān)該工程監(jiān)理的問題，72條是因過錯造成質(zhì)量事故的問題，74條是違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的問題，77條是質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的問題。上述8條中關(guān)系安全事故處理的僅第74條，也即“造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對直接責(zé)任人依法追究刑事責(zé)任。”該條款明確界定了監(jiān)理必須是“違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故”的，才能追究監(jiān)理的責(zé)任。
2.3建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例
本條例是建設(shè)工程安全具體實施得主要法規(guī)。第四條規(guī)范了所有參建單位均必須遵守本條例，其中第三章規(guī)范了勘察、設(shè)計、監(jiān)理等單位安全責(zé)任的共有8條，即從12條到l9條。牽涉到監(jiān)理的是第十四條，“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案是否符合工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)。工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改;情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)主管部門報告。工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理，并對建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。”本條明確說明了監(jiān)理處理安全事故隱患的依據(jù)、原則和方法;但是仍然沒有明確監(jiān)理的安全責(zé)任是什么。
第五章《施工單位的安全責(zé)任》則詳細(xì)地規(guī)范了施工單位的安全責(zé)任，共19條，從20到38條，監(jiān)理單位可以據(jù)此檢查施工單位是否執(zhí)行了本安全條例。第六章《生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援和調(diào)查處理》明確了安全事故處理主體，48條“施工單位應(yīng)當(dāng)制定本單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援方案，建立應(yīng)急救援組織或者配備應(yīng)急救援人員，配備必要的應(yīng)急救援器材、設(shè)備，并定期組織演練。”49條：“施工單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)工程施工的特點、范圍，對施工現(xiàn)場易發(fā)生重大事故的部位、環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，制定施工現(xiàn)場生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案。實行施工總承包的，由總承包單位統(tǒng)一組織編制建設(shè)工程生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，工程總承包單位和分包單位按照應(yīng)急救援預(yù)案，各自建立應(yīng)急救援組織或者配備應(yīng)急救援人員，配備救援器材、設(shè)備，并定期組織演練。”50條：“施工單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)傷亡事故報告和調(diào)查處理的規(guī)定，及時、如實地向負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門報告;特種設(shè)備發(fā)生事故的，還應(yīng)當(dāng)同時向特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門報告。接到報告的部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，如實上報。實行施工總承包的建設(shè)工程，由總承包單位負(fù)責(zé)上報事故。”以上兩章各條，都明確地說明了施工單位安全生產(chǎn)的行為和責(zé)任，對監(jiān)理沒有明確的規(guī)定。
第七章《法律責(zé)任》對監(jiān)理違法處理條款是第57條：違反本條例的規(guī)定，工程監(jiān)理單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正：逾期未改正的，責(zé)令停業(yè)整頓，并處l0萬以上30萬以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，降低資質(zhì)等級，直至吊銷資質(zhì)證書;造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對直接責(zé)任人員，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。所謂違反本條例的規(guī)定就是違反第三章第l4條的規(guī)定：即“(一)、未對施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案進(jìn)行審查的;(二)、發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的;(三)、施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時向有關(guān)部門報告的;(四)、未依照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理的;”也就是有上述四點敘述之一的情況發(fā)生時，監(jiān)理才有責(zé)任，也才能按《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第57條對監(jiān)理進(jìn)行處理。我們認(rèn)為：第三章第14條所述的內(nèi)容，也就是監(jiān)理處理安全事故隱患的依據(jù)、原則和方法，如果按14條做了，監(jiān)理就沒有責(zé)任了;如果沒有做，監(jiān)理就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。至于14條能否做到，我們下文將進(jìn)行分析。
2.4建筑工程監(jiān)理規(guī)范
在監(jiān)理規(guī)范3.2.2款“總監(jiān)理工程師應(yīng)履行以下職責(zé)”的第6條規(guī)定：“審定承包單位提交的開工報告、施工組織設(shè)計、技術(shù)方案、進(jìn)度計劃”。我們認(rèn)為如果沒有進(jìn)行施工組織設(shè)計的審定，或?qū)彾ǖ氖┕そM織設(shè)計對安全施工存在有問題，監(jiān)理就有一定的間接責(zé)任;如果施工單位不提交、或編制的施工組織設(shè)計存在違反強規(guī)的問題，總監(jiān)理工程師沒有發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)該負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。
3建筑工程安全事故責(zé)任淺析
建筑工程安全事故可以分為兩大類：
第一類是由于工程質(zhì)量引發(fā)的安全事故。從以上法律及法規(guī)可以知道：凡是因為工程質(zhì)量而引起的安全事故，監(jiān)理工程師都有直接或者間接的責(zé)任，這一點，所有的監(jiān)理工程師是明確的。
第二類是由于施工單位在施工過程中因為主觀或者客觀因素造成的安全事故，可以分為意外安全事故和違章安全事故。意外安全事故往往是不可預(yù)測的，是由各種各樣的客觀因素偶然發(fā)生所導(dǎo)致的。例如：突然下雨，跳板濕滑導(dǎo)致施工工人墜落;地面濕滑導(dǎo)致工人摔倒到已經(jīng)挖好的基坑;拆架子的工人由于鋼管滑而跌到地面等等，這些由于客觀因素所導(dǎo)致的安全事故由于其偶然性，是不可能預(yù)測和防范的。但是所有的違章安全事故恰恰是能夠預(yù)測和防范的。例如：高空墜落、觸電事故，機械傷害、塔吊倒塌……而相關(guān)的法律和法規(guī)明確告之：這是施工單位必須全部負(fù)責(zé)任的安全事故。
4幾點認(rèn)識和淺析
4.1在安全事故中監(jiān)理的責(zé)任類別淺析
從以上分析可以知道，在現(xiàn)有法律和法規(guī)的范圍內(nèi)，除了因為質(zhì)量原因所造成的安全事故監(jiān)理應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任外;對在施工過程中所發(fā)生的意外和違章的安全事故，只要監(jiān)理做到了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》14條的四點，監(jiān)理就不承擔(dān)任何法律責(zé)任。對于這一點，只有讓所有從事監(jiān)理的同行都有明確的意識，才能使監(jiān)理人員在工作中不背思想包袱，才能放手工作，才能敢于面對工地上發(fā)生的各種安全事故，能夠用法律的武器保護自己的合法權(quán)益。
4.2監(jiān)理安全知識的缺失及建筑工程中安全隱患的界定
我國從1988年開始試行監(jiān)理制度，至今已經(jīng)20年了，1997年公開招考監(jiān)理工程師到現(xiàn)在已經(jīng)12屆了。但是在監(jiān)理工程師考試的培訓(xùn)教材和考題中，除了近兩年有一點安全知識內(nèi)容外，以前是從未含有建筑工程安全生產(chǎn)的內(nèi)容。可以說：一大批監(jiān)理工程師對建筑工程安全生產(chǎn)的內(nèi)容僅是從施工安全生產(chǎn)管理的規(guī)章制度中學(xué)習(xí)了一些知識，結(jié)合自己多年的工程管理經(jīng)驗形成的。這些知識沒有經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，是不全面和完整的。這樣，就必然造成在監(jiān)理工作中，對一般的安全知識可以應(yīng)用，稍微復(fù)雜的安全問題就一知半解了;對工程隱患就更是無法判斷了。另一方面，就有關(guān)建筑工程安全生產(chǎn)中安全隱患的界定至今沒有在相關(guān)的法律及法規(guī)中加以明確，就連這方面的書籍都是比較零星和不完整的。依據(jù)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步開展建筑安全生產(chǎn)隱患排查治理工作的實施意見》(建質(zhì)[2008]47號)中所列的文件：《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》、《危險陛較大工程安全專項施工方案編制及專家論證審查辦法》、《建筑施工個人勞動保護用品使用管理暫行規(guī)定》、《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑工程預(yù)防高處墜落事故若干規(guī)定》、《建筑工程預(yù)防坍塌事故若干規(guī)定》和《建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置及專職安全生產(chǎn)管理人員配備辦法》，都沒有對安全生產(chǎn)隱患作出明確的界定。建筑工程安全生產(chǎn)的隱患包括的內(nèi)容是非常廣泛的，是一個比較專業(yè)而且是一個系統(tǒng)的學(xué)科。在我國，除了煤炭系統(tǒng)及有些部委對其專業(yè)的安全有一些研究外，在建筑工程中，僅泛泛地對安全工作做了些預(yù)防的要求外，沒有進(jìn)行深入地、系統(tǒng)的研究，制定出一套能行之有效的排查安全隱患的相關(guān)規(guī)定和制度來。如果有那么一個規(guī)定和制度，建筑生產(chǎn)的主體單位即施工單位就能經(jīng)常檢查發(fā)現(xiàn)并且能夠及時糾正。這才是我們有關(guān)部門應(yīng)該研究和完善的工作。
4.3處理安全事故中對監(jiān)理單位的法律責(zé)任界定淺析
每每一發(fā)生安全事故，有關(guān)的行政處罰和判決，其中最常見的用語就是“監(jiān)理不到位、監(jiān)理不力”。從現(xiàn)有的涉及監(jiān)理的法律法規(guī)中，我們找不到監(jiān)理到位和監(jiān)理有力的說法。我們試分析，監(jiān)理不到位是指人員不夠還是不在現(xiàn)場，還是該做的工作沒有做，沒有一個明確的界定;同樣，監(jiān)理不力就更無法解讀了。這些模糊不清的用語，是沒有任何法律依據(jù)的，更談不上來界定監(jiān)理在工作中的定位。我們認(rèn)為，監(jiān)理只要按照《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》第14條的四點做到了，非質(zhì)量事故造成的安全事故監(jiān)理都不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任何責(zé)任。但是第14條的前題是發(fā)現(xiàn)安全隱患，而現(xiàn)實的情況是哪些是安全隱患都還不清晰，所以完全把安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任推給監(jiān)理從法律的角度看是不正確的。
4.4對安全監(jiān)理的責(zé)、權(quán)、利有關(guān)問題淺析
有責(zé)任就應(yīng)該有權(quán)力和利益，但是前面所述的法律和法規(guī)，僅給予了監(jiān)理無限大的責(zé)任和有限的權(quán)力，而無任何利益，甚至連基本的經(jīng)濟成本都不提。我們認(rèn)為，監(jiān)理除了對質(zhì)量問題造成的安全事故負(fù)有責(zé)任外，非質(zhì)量問題造成的安全事故都不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任何責(zé)任。監(jiān)理是不應(yīng)該也不需要那有限的權(quán)力和任何經(jīng)濟利益的;不屬于監(jiān)理工作范圍內(nèi)的就應(yīng)該界定清楚，該是誰的責(zé)任就是誰的責(zé)任。監(jiān)理的一切工作都應(yīng)該依照法律的依據(jù)為準(zhǔn)繩。至于政府的安全監(jiān)督和監(jiān)理的安全監(jiān)管應(yīng)該如何界定，其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)都應(yīng)該有待深入地探討和研究，所有的法律及法規(guī)都有待完善，只有這樣，我國的監(jiān)理事業(yè)才能健康發(fā)展，才能在真正意義上實現(xiàn)和國際接軌。我們期待這一天的早日到來。
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